Отмена мораториев на банкротство госпредприятий: какую модель предлагают

В Украине на протяжении длительного времени действует ряд законодательных ограничений в отношении принудительного исполнения решений и применения процедур банкротства к государственным предприятиям. Такие моратории вводились в разные периоды и по разным причинам — от необходимости защиты стратегических активов до реагирования на экономические кризисы, проблемы отдельных секторов экономики и последствия войны. В то же время длительное действие этих ограничений сформировало отдельную правовую проблему. Наличие судебного решения о взыскании задолженности не во всех случаях обеспечивает кредитору возможность его фактического исполнения, а процедуры неплатежеспособности в отношении отдельных категорий государственных предприятий остаются недоступными или существенно ограниченными.

В августе 2026 года было опубликовано технико-экономическое обоснование по отмене мораториев на принудительное исполнение и применение процедур банкротства государственных предприятий в Украине. Документ подготовлен KPMG в Украине в качестве ведущего консультанта проекта технического сотрудничества ЕБРР при участии Sayenko Kharenko и международных экспертов. Предложенный подход предусматривает постепенный переход от общих законодательных мораториев к дифференцированной системе принудительного исполнения, реструктуризации и банкротства с отдельными механизмами защиты стратегических активов.

Почему возникла необходимость пересмотреть систему мораториев

По результатам проведенного анализа авторы исследования определили 18 действующих мораториев, связанных с принудительным исполнением решений в отношении государственных предприятий, и 11 мораториев, касающихся процедур банкротства.

Моратории выполняли и продолжают выполнять защитную функцию. В частности, они позволяют избежать принудительной реализации активов, необходимых для функционирования стратегических предприятий, объектов критической инфраструктуры и субъектов, предоставляющих общественно важные услуги. Однако длительное применение такого механизма имеет и противоположные последствия. В исследовании отмечается, что ограничение возможностей кредиторов по защите своих прав уменьшило стимулы отдельных предприятий оперативно урегулировать задолженность и соблюдать надлежащую финансовую дисциплину. Это способствовало накоплению обязательств, которые могли оставаться непогашенными в течение длительного времени.

Единого решения для всех государственных предприятий не предусматривается

Одномоментная отмена всех действующих ограничений в исследовании не предлагается. Вместо этого рекомендуется применять поэтапный и дифференцированный подход.

Решение в отношении конкретного предприятия должно зависеть от его финансового состояния, стратегического значения и соответствия Политике государственной собственности. Соответственно, мораторий может быть отменен, модифицирован или на определенное время сохранен, если это необходимо для проведения реструктуризации или защиты важного общественного интереса. На начальном этапе органам управления предлагается определить платежеспособные и неплатежеспособные государственные предприятия, а также провести инвентаризацию активов для установления тех ГП, которые владеют стратегическим имуществом.

Такое разделение имеет практическое значение для дальнейшего выбора правового механизма. Для платежеспособного предприятия основным вопросом является восстановление нормального режима исполнения обязательств. Для неплатежеспособного — определение возможности реструктуризации или применения процедур неплатежеспособности. Если же предприятие владеет стратегическими активами или обеспечивает критически важные функции, параллельно необходимо установить специальный механизм их защиты. В такой модели государственная форма собственности сама по себе постепенно перестает быть достаточным основанием для применения общего моратория.

Чем могут быть заменены моратории

Важной частью предложенной концепции является замена общих законодательных запретов более адресными правовыми инструментами. Среди них в исследовании рассматриваются механизмы реструктуризации задолженности, целевой государственной помощи, специальной защиты отдельных государственных активов, узуфрукта и специальных административных режимов. В частности, использование узуфрукта рассматривается как один из способов отделить вопрос функционирования предприятия от права собственности на стратегическое имущество. В документе узуфрукт определен как ограниченное вещное право пользования чужим имуществом и получения от него доходов без права его продажи, дарения или иного отчуждения.

Такой механизм потенциально позволяет обеспечить специальный правовой режим именно для актива, сохранение которого в государственной собственности является необходимым, вместо распространения общей защиты на все активы и обязательства соответствующего предприятия.

Отдельно для стратегических государственных предприятий и операторов критической инфраструктуры рассматривается возможность использования специального административного режима — SAR (Special Administration Regime), построенного с учетом британского опыта. Согласно концепции исследования, такой режим может применяться в конкретных стратегических случаях, когда обычных рыночных и корпоративных механизмов недостаточно. При этом SAR не рассматривается как альтернатива отмене мораториев, а должен выполнять функцию дополнительного механизма защиты.

Что может измениться для кредиторов

Для кредиторов принципиальное значение имеет предлагаемое изменение самого подхода к исполнению обязательств государственными предприятиями. Действующие моратории в определенных случаях приводят к ситуации, когда кредитор может подтвердить требование судебным решением, однако его возможности по дальнейшему принудительному исполнению остаются ограниченными. В исследовании обращается внимание на то, что моратории позволяют откладывать исполнение финансовых обязательств ГП, перекладывая соответствующую финансовую нагрузку на кредиторов без применения формальной процедуры банкротства.

Предложенная модель должна постепенно изменить эту ситуацию. После определения стратегических активов и создания специальных механизмов их защиты остальные имущественные отношения государственных предприятий должны возвращаться к предсказуемым процедурам исполнения обязательств и неплатежеспособности. Это не означает автоматического удовлетворения всех накопленных требований кредиторов после отмены соответствующего моратория. Значительная часть ГП имеет историческую задолженность, а отдельные предприятия могут оказаться фактически неплатежеспособными. Именно поэтому на третьем этапе перехода авторы предлагают урегулировать старые долги с помощью специализированных инструментов реструктуризации.

Для кредитора это будет означать прежде всего появление определенного правового механизма работы с задолженностью вместо ее длительного нахождения под действием законодательного запрета на взыскание.